Considerando as disposições da Lei nº 14.113/20 (Lei do Fundeb), alterada pela Lei nº 14.276/21, podem ser remunerados com a parcela de 70% dos recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) os profissionais da educação básica atuantes nas funções de apoio técnico, administrativo ou operacional, desde que estejam em efetivo exercício; possuam vínculo direto e regular com o ente público que os remunera; e desempenhem suas atividades nas redes de ensino da educação básica.

Uma vez observado o cumprimento desses três requisitos, nos municípios em que houver quadro próprio de profissionais da educação, contendo cargos com atribuições definidas, os respectivos profissionais podem ser contemplados com a parcela de 70% dos recursos do Fundeb; se o município não possuir quadro próprio de profissionais da educação, é possível que se adote como parâmetro o disposto nos anexos da Lei Complementar (LC) Estadual nº 156/13, com o objetivo de verificar se as atribuições dos cargos de agente educacional I e II são compatíveis com as atribuições dos profissionais da rede de ensino municipal.

Esta é a orientação do Tribunal Pleno, em resposta à Consulta formulada pela Presidência do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), por meio da qual questionou qual seria a definição de critérios em relação a quais profissionais da educação básica, em especial quais profissionais de funções de apoio técnico, administrativo ou operacional, podem ser remunerados com a parcela de 70% dos recursos do Fundeb, em vista das novas disposições da Lei nº 14.113/20, alterada pela Lei nº 14.276/21.

Instrução do processo

A então Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que o primeiro critério para que seja possível a remuneração com a parcela de 70% dos recursos do Fundeb corresponde ao efetivo exercício, conforme preceitua o caput do artigo 26 da Lei nº 14.113/20.

A unidade técnica ressaltou que, nos termos do inciso III do parágrafo 1º desse artigo, o segundo critério trata da necessidade de que o vínculo com a administração seja regular – contratual, temporária ou estatutária. Assim, entendeu que aqueles profissionais em desvio de função, admitidos de forma precária e sem vinculação, igualmente aos terceirizados, não podem ser incluídos.

A CGM destacou que os profissionais que, pela descrição de seus cargos, desempenham as funções de docentes, suporte pedagógico, de direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação educacional, coordenação e assessoramento pedagógico que não estejam exercendo suas funções destinadas à educação, como aqueles lotados em outras secretarias ou órgãos para execução de funções distintas daquelas pelas quais inicialmente possuíam vínculo, também não podem ser remunerados com esses recursos.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) confirmou os três critérios necessários para o enquadramento dos profissionais. Quanto aos profissionais de funções de apoio técnico, administrativo ou operacional, o órgão ministerial frisou que o legislador não trouxe um rol de quais cargos seriam enquadrados; e cada município pode estabelecer as mais diversas nomenclaturas para cargos com atribuições semelhantes. Assim, propôs que sejam considerados, nos municípios em que houver um quadro próprio de profissionais da educação, incluindo cargos de auxiliar de serviços gerais, as merendeiras e os secretários de escolas, por exemplo.

Para os municípios que não possuírem o referido quadro, o MPC-PR recomendou que sejam adotados como parâmetros os anexos I e II da LC Estadual nº 156/13, a fim de observar se as atribuições dos cargos de agente educacional I e II da legislação estadual são semelhantes às atribuições dos profissionais da rede de ensino municipal.

Portanto, o órgão ministerial concluiu que, para aqueles cargos incluídos em quadro municipal de profissionais da educação ou em que houver compatibilidade de atribuições com os referidos anexos da legislação estadual, bem como o cumprimento dos critérios anteriormente expostos, haverá enquadramento como “profissionais da educação básica”, e, consequentemente poderão ser remunerados com a parcela de 70% dos recursos do Fundeb.

Legislação, jurisprudência e doutrina

O artigo 6º do texto constitucional fixa que são direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, e a assistência aos desamparados.

O Fundeb é um fundo especial de natureza contábil dos estados, composto por recursos provenientes de impostos e das transferências dos estados, Distrito Federal e municípios vinculados à educação, conforme disposto nos artigos 212 e 212-A da Constituição Federal.

O Fundeb foi instituído como instrumento permanente de financiamento da educação pública por meio da Emenda Constitucional n° 108/20 e é regulamentado pela Lei nº 14.113/20.

O artigo 212 da Constituição Federal (CF/88) dispõe que a União aplicará, anualmente, nunca menos de 18%, e os estados, o Distrito Federal e os municípios 25%, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

O parágrafo 7º desse artigo fixa que é vedado o uso dos recursos vinculados à educação para o pagamento de aposentadorias e de pensões.

O artigo 212-A da CF/88 estabelece que os estados, o Distrito Federal e os municípios destinarão parte dos recursos da educação à manutenção e ao desenvolvimento do ensino na educação básica e à remuneração condigna de seus profissionais. 

O artigo 213 do texto constitucional fixa que os recursos públicos serão destinados às escolas públicas. Eles podem ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei, que comprovem finalidade não lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educação; e assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao poder público, no caso de encerramento de suas atividades.

A Emenda Constitucional nº 108/20 estabeleceu que, da complementação do Valor Anual Total por Aluno (VAAT) pela União, 15%, no mínimo, deve ser aplicado em despesas de capital.

O artigo 21 da Lei nº 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB) dispõe que a educação escolar é composta de educação básica, formada pela educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio; e pela educação superior.

Segundo o artigo 61 da LDB, consideram-se profissionais da educação escolar básica os que, nela estando em efetivo exercício e tendo sido formados em cursos reconhecidos, são: I – Professores habilitados em nível médio ou superior para a docência na educação infantil e nos ensinos fundamental e médio; II – Trabalhadores em educação portadores de diploma de Pedagogia, com habilitação em administração, planejamento, supervisão, inspeção e orientação educacional, bem como com títulos de mestrado ou doutorado nas mesmas áreas; III – Trabalhadores em educação, portadores de diploma de curso técnico ou superior em área pedagógica ou afim. IV – Profissionais com notório saber, reconhecido pelos respectivos sistemas de ensino, para ministrar conteúdos de áreas afins à sua formação ou experiência profissional, atestados por titulação específica ou prática de ensino em unidades educacionais da rede pública ou privada ou das corporações privadas em que tenham atuado, exclusivamente para atender ao inciso V do caput do artigo 36; V – Profissionais graduados que tenham feito complementação pedagógica, conforme disposto pelo Conselho Nacional de Educação (CNE).

O artigo 70 da Lei nº 9.394/96 expressa que serão considerados como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam à remuneração e ao aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação; e à realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino. À aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino; ao uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino; aos levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino; à realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino; à concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas; à amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo; à aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar; e à realização de atividades curriculares complementares voltadas ao aprendizado dos alunos ou à formação continuada dos profissionais da educação, tais como exposições, feiras ou mostras de ciências da natureza ou humanas, matemática, língua portuguesa ou língua estrangeira, literatura e cultura.

O artigo 71 da LDB dispõe que não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão;  subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural; formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou civis, inclusive diplomáticos; programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social; obras de infraestrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar; e pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino.

O artigo 1º da Lei nº 13.935/19 estabelece que as redes públicas de educação básica contarão com serviços de psicologia e de serviço social para atender às necessidades e prioridades definidas pelas políticas de educação, por meio de equipes multiprofissionais.

O artigo 25 da Lei n° 14.113/20, que regulamenta o Fundeb, estabelece que os recursos dos fundos, inclusive aqueles oriundos de complementação da União, serão utilizados pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios no exercício financeiro em que lhes forem creditados, em ações consideradas de manutenção e de desenvolvimento do ensino para a educação básica pública, conforme disposto no artigo 70 da Lei nº 9.394/96.

O artigo seguinte (26) estabelece que proporção não inferior a 70% dos recursos anuais totais do Fundeb será destinada ao pagamento, em cada rede de ensino, da remuneração dos profissionais da educação básica em efetivo exercício.

O inciso I, parágrafo 1º, desse artigo considera remuneração como o total de pagamentos devidos aos profissionais da educação básica em decorrência do efetivo exercício em cargo, emprego ou função, integrantes da estrutura, quadro ou tabela de servidores do estado, do Distrito Federal ou do município, conforme o caso, inclusive os encargos sociais incidentes.

O inciso seguinte (II) define profissionais da educação básica como aqueles definidos nos termos do artigo 61 da Lei nº 9.394/96, bem como aqueles profissionais referidos no artigo 1º da Lei nº 13.935/19, em efetivo exercício nas redes escolares de educação básica; portanto enquadram-se docentes, profissionais no exercício de funções de suporte pedagógico direto à docência, de direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação educacional, coordenação e assessoramento pedagógico, e profissionais de funções de apoio técnico, administrativo ou operacional, em efetivo exercício nas redes de ensino de educação básica.

O inciso III do parágrafo 1º do artigo 26 da Lei n° 14.113/20 define como efetivo exercício a atuação efetiva no desempenho das atividades dos profissionais referidos no inciso II desse parágrafo associada à regular vinculação contratual, temporária ou estatutária com o ente governamental que o remunera, não descaracterizada por eventuais afastamentos temporários previstos em lei com ônus para o empregador que não impliquem rompimento da relação jurídica existente.

O parágrafo 2º do artigo 26 da Lei n° 14.113/20 dispõe que os recursos oriundos do Fundeb, para atingir o mínimo de 70% dos recursos anuais totais dos fundos destinados ao pagamento, em cada rede de ensino, da remuneração dos profissionais da educação básica em efetivo exercício, poderão ser aplicados para reajuste salarial sob a forma de bonificação, abono, aumento de salário, atualização ou correção salarial.

O artigo 26-A da Lei n° 14.113/20 estabelece que os estados, o Distrito Federal e os municípios poderão remunerar, com a parcela dos 30% não vinculada aos profissionais da educação referidos no inciso II do parágrafo 1º do artigo 26 dessa lei, os portadores de diploma de curso superior na área de Psicologia ou de Serviço Social, desde que integrantes de equipes multiprofissionais que atendam aos educandos, nos termos da Lei nº 13.935/19, observado o disposto no artigo 27 dessa lei.

O artigo 27 da Lei nº 14.113/20 fixa que o percentual mínimo de 15% dos recursos da Complementação VAAT será aplicado, em cada rede de ensino beneficiada, em despesas de capital.

O artigo 29 da Lei nº 14.113/20 expressa que é vedada a utilização dos recursos dos fundos para financiamento das despesas não consideradas de manutenção e de desenvolvimento da educação básica; pagamento de aposentadorias e de pensões; e garantia ou contrapartida de operações de crédito, internas ou externas, contraídas pelos estados, pelo Distrito Federal ou pelos municípios que não se destinem ao financiamento de projetos, de ações ou de programas considerados ação de manutenção e de desenvolvimento do ensino para a educação básica.

No Estado do Paraná, a Lei Complementar nº 123/08 dispõe sobre o quadro de servidores da educação básica da rede pública estadual, que é formado pelos cargos de agente educacional I e agente educacional II.

O artigo 12 da Lei nº 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal, dispõe que a despesa pública orçamentária se classifica em duas categorias econômicas: despesas correntes e despesas de capital.

De acordo com o Manual de Demonstrativos Fiscais da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), a remuneração, incluindo os encargos incidentes da remuneração, e o aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação são considerados gastos com pessoal para fins da manutenção básica de ensino, excetuadas as despesas com pessoal quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino.

O Manual de Orientação do Novo Fundeb 2021 expressa que é impedido o pagamento, com recursos do Fundeb, de todas as eventuais despesas que, por lei ou orientação jurisprudencial, não forem classificadas como ações de manutenção e de desenvolvimento da educação básica.

O Acórdão nº 2212/22 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 589976/21) fixa que não é possível a utilização dos recursos do Fundeb, por meio da cota de 70% destinada ao pagamento de profissionais da educação, para pagamento de aportes para amortização de déficit atuarial de Regime Próprio de Previdência Social (RPPS). Essa prática ofende as disposições do artigo 212-A da Constituição Federal e dos artigos 26 e 29 da Lei nº 14.113/20, que regulamenta o Fundeb.

O Acórdão nº 296/23 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 517669/22) expressa que o ordenamento jurídico brasileiro não autoriza, em regra, o emprego dos recursos previstos nos artigos 212 e 212-A da Constituição Federal para o custeio de despesas com servidores inativos. Portanto, os recursos vinculados ao custeio da educação e aqueles do Fundeb não podem ser utilizados para o pagamento de benefícios a aposentados.

O Acórdão nº 2533/23 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 518991/22) estabelece que os gastos com o preparo da merenda escolar podem ser utilizados para atingir o índice mínimo da receita de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino, previsto no artigo 212 da Constituição Federal.

O Acórdão nº 3121/24 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 412828/23) dispõe que as despesas com servidores ativos da educação pagas intempestivamente não podem ser computadas no percentual mínimo de aplicação da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino, referente ao índice constitucional mínimo previsto no artigo 212 da Constituição Federal, que deve ser aplicado anualmente: de 18% para a União e 25% para os estados, o Distrito Federal e os municípios. Inclusive, essas despesas não podem ser custeadas com os recursos do Fundeb.

Além disso, os gastos com merenda e uniforme escolar não podem ser incluídos nas despesas vinculadas à educação, em razão da vedação expressa no artigo 71, inciso IV, da LDB.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Ivan Bonilha, lembrou que a Lei nº 9.394/96 dispõe que a educação escolar se compõe de educação básica, constituída pela educação infantil e ensinos fundamental e médio; e educação superior. Além disso, ele recordou que o novo Fundeb foi instituído pela EC nº 108/20, objetivando o alcance de maior eficiência no direcionamento dos recursos públicos.

Bonilha afirmou que a Lei nº 14.113/20, ao regulamentar o novo Fundeb, dispôs, em seu artigo 26, que ao menos 70% dos recursos anuais do fundo devem ser destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais da educação básica em efetivo exercício.

O conselheiro frisou que a redação original do inciso II do artigo 26 estabelecia que “profissionais da educação básica” seriam considerados aqueles definidos nos termos do artigo 61 da Lei nº 9.394/96, bem como os profissionais referidos no artigo 1º da Lei nº 13.935/19, em efetivo exercício nas redes escolares de educação básica.

Então, o relator ressaltou que a Lei nº 14.276/21 acrescentou o artigo 26-A à Lei nº 14.113/20, do qual se extrai que os portadores de diploma de curso superior de Psicologia e de Serviço Social não devem mais ser enquadrados nas categorias da educação básica a serem remuneradas com os 70% dos recursos anuais do Fundeb. Ele destacou que houve alteração da fonte de recursos para os profissionais dessas áreas.

Bonilha explicou que, com o desmembramento ocorrido, a parcela dos 30%, não subvinculada aos agentes referidos no inciso II do parágrafo 1º do artigo 26, é que deve custear a remuneração dos profissionais dessas duas áreas, desde que sejam integrantes de equipes multiprofissionais que atendam aos educandos, nos termos da Lei nº 13.935/19, observado o disposto no artigo 27 da Lei nº 14.113/20.

O conselheiro relatou que a Lei nº 14.276/21 não tem previsão de vigência retroativa, vigorando apenas a partir de sua publicação, em 28 de dezembro de 2021.

O relator salientou que, com a evidente intenção do legislador de limitar o número de profissionais da educação não integrantes dos quadros do magistério aptos a serem remunerados com a parcela de 70% dos recursos do Fundeb, a Lei nº 14.276/21 promoveu alterações na Lei nº 14.113/20, para ampliar significativamente o rol de “profissionais da educação básica” previsto na redação original da norma.

Bonilha enfatizou que a lista passou a abranger docentes; profissionais no exercício de funções de suporte pedagógico direto à docência; direção ou administração escolar; planejamento; inspeção; supervisão; orientação educacional; coordenação e assessoramento pedagógico; e profissionais de funções de apoio técnico; administrativo ou operacional, em efetivo exercício nas redes de ensino de educação básica.

Assim, o conselheiro concluiu que os profissionais em exercício efetivo diretamente nas escolas, bem como nas instituições e unidades administrativas voltadas aos objetivos da educação básica, inclusive aqueles que desenvolvem atividades próprias nas secretarias de Educação, podem ser remunerados com os recursos da parcela não inferior a 70% do Fundeb.

O relator explicou que, para conceituar “profissionais da educação básica” com o objetivo de verificar a possibilidade de que sejam remunerados com os recursos de 70% do Fundeb, a partir das alterações trazidas pela Lei nº 14.276/21, os servidores exercentes de funções técnico-administrativas e operacionais não necessitam mais ter formação em área pedagógica ou afim.

Bonilha apontou que o conceito de efetivo exercício está expresso no inciso III do 1º do artigo 26 da Lei nº 14.113/20, definido como a atuação efetiva no desempenho das atividades dos profissionais, associada à regular vinculação contratual, temporária ou estatutária com o ente da administração que os remunera. Ele ressaltou que a vinculação não é descaracterizada por afastamentos temporários previstos legalmente com ônus para o empregador, se não implicarem em ruptura da relação jurídica existente; mas o vínculo do agente com o ente público que o remunera deve ser direto e regular, contratual, temporário ou estatutário; e esse seria, portanto, mais um critério de observância obrigatória.

O conselheiro frisou que a legislação não prevê quais cargos detêm funções consideradas como de “apoio técnico, administrativo ou operacional”. Assim, ele entendeu que, nos municípios em que houver um quadro próprio de profissionais da educação, cujos cargos possuam atribuições definidas, os agentes que atuarem na educação básica podem ser contemplados com os recursos da parcela dos 70% do Fundeb; inclusive, por exemplo, aqueles detentores dos cargos de secretários de escola, auxiliares de serviços gerais e merendeiras.

O relator mencionou que, no Estado do Paraná, a LC nº 123/08, expressa que o cargo de agente educacional I possui como áreas de concentração “manutenção de infraestrutura escolar e preservação do meio ambiente”, “alimentação escolar”, “interação com o educando”, “apoio à administração escolar” e “apoio operacional”; e o de agente educacional II, “administração escolar” e “operação de multimeios”. Ele afirmou que os anexos da LC Estadual nº 156/13, que alterou a LC nº 123/08, trazem a descrição das atribuições desses dois cargos.

Finalmente, Bonilha orientou que, se o município não possuir quadro próprio de profissionais da educação, é possível que sejam adotados como parâmetro os anexos da LC Estadual nº 156/13, a fim de verificar se as atribuições dos cargos de agente educacional I e II são compatíveis com as atribuições dos servidores da rede municipal de ensino.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão Ordinária nº 29/25 do Tribunal Pleno do TCE-PR, realizada presencialmente em 13 de agosto. O Acórdão nº 2132/25 – Tribunal Pleno foi disponibilizado em 19 de agosto, na edição nº 3.508 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC).